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Notizie

30|03

2021

di Mario Turla

Antiriciclaggio

Gli indicatori di anomalia antiriciclaggio per la Pubblica Amministrazione

La PA è sottoposta alla disciplina AML/CTF sin dal lontano 1991, allorquando fu varata la prima legge in materia (L.197/1991 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, recante provvedimenti urgenti per limitare l’uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio). Il provvedimento infatti, all’art. 13 lett. A, individuava anche gli incaricati della pubblica amministrazione tra I soggetti obbligati alla identificazione delle generalità complete del soggetto che “compie operazioni che comportano trasmissione o movimentazione di mezzi di pagamento di qualsiasi tipo che siano di importo superiore a lire venti milioni presso uffici della pubblica amministrazione, ivi compresi gli uffici postali”.

Tale obbligo normativo è stato poi riformato dall’intervento dell’D.Lgs. 90/2017 (contenente il recepimento della IV Direttiva UE antiriciclaggio N.2015/849) il quale non ricomprende più formalmente la PA fra I soggetti obbligati alla segnalazione delle operazioni sospette e conseguentemente fa venir meno anche il regime sanzionatorio applicabile in caso di inadempienze e/o omissioni.

Ciò premesso, ad oggi, all’art. 10 del D.Lgs. n.231/2007, dettando l’attuale disciplina applicabile agli uffici della PA competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva e di controllo nell’ambito:

1. Dei procedimenti di autorizzazione e concessione;
2. Nelle procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi ai sensi del c.d. Codice degli appalti;
3. Nei procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari.

Nel 2015 furono emanate disposizioni di dettaglio dal Ministro dell’interno (D.M. 25/09/2015 - Ministro A. Alfano) le quali enunciavano che le PA dovevano adottare, in base alla propria autonomia organizzativa, procedure interne di valutazione idonee a garantire l’efficacia della rilevazione delle operazioni sospette, la tempestività della segnalazione alla UIF, e la massima riservatezza dei soggetti coinvolti nell’effettuazione della segnalazione stessa e la omogeneità dei comportamenti.

Quest’ultimo provvedimento specificava che per “uffici della PA” obbligati si intendenvano:

“tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gliistituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999,n. 300, e ss.mm., nonchè le città metropolitane di cui all'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56”.

Tuttavia di recente (2018) l’UIF, Unità di Informazione Finanziaria, in apposite istruzioni (Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni del 23/04/2018, C. Clemente) è intervenuta modificando la diciplina del decreto ha provveduto ad individuare i dati e le informazioni da trasmettere, le modalità e I termini della relativa comunicazione nonchè gli indicatori per agevolare la rilevazione delle operazioni sospette.

In queste indicazioni sono precisate le modalità con le quali gli addetti agli uffici della PA devono inviare le informazioni rilevanti a un soggetto denominato “gestore” quale delegato a valutare e trasmettere le segnalazioni delle operazioni sospette alla UIF.

La figura del “gestore”, unitamente ad una eventuale relativa struttura organizzativa, doveva essere l’interlocutore unico preposto al dialogo con la UIF e onerato dalla comunicazione di ulteriori informazioni richieste eventualmente dall’Unità e nonchè della predisposizione di approfondimenti connessi con le operazioni sospette segnalate.

L’UIF è intervenuta snellendo le disposizioni sull’ufficio del gestore prevedendo in generale che le Pubbliche Amministrazioni individuino, con provvedimento formalizzato, un “gestore” quale soggetto delegato a valutare ed effettuare le comunicazioni alla UIF e non prevedendo più esplicitamente che tale funzione possa essere svolta dal responsabile della prevenzione della corruzione previsto dall'art. 1, comma 7, della legge 190/2012. Così come non è più prevista esplicitamente la possibilità nel caso si tratti di enti locali con popolazione inferiore a 15.000 abitanti di individuare un gestore comune ai fini dell'adempimento dell'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette. Tuttavia, al fine di incentivare le segnalazioni è auspicabile che più enti si associno per ripartire gli oneri della creazione e del funzionamento della struttura organizzativa dedicata alla funzione antiriciclaggio.

Quali parametri per facilitare l’attività di segnalazione, così come era stato allegato al DM, l’UIF fornisce degli indicatori che riportano una casistica di fattispecie operative generali riferibili a tutti I comparti della PA (connessi con l’identità e il comportamento del soggetto, le modalità di richiesta o esecuzione delle operazioni) sia specifici per quelle aree amministrative particolarmente esposte al rischio (settore entrate fiscali, settore appalti, settore finanziamenti pubblici, settore immobili e commercio).

La formulazione degli indicatori generali contenenti principi e modalità di base è stata elaborata al fine di sensibilizzare e avvicinare gli enti alla materia facilitando gli enti nell’esercizio dell’attività di segnalazione.

Questi indicatori riguardano il «soggetto cui è riferita l’operazione» e cioè il soggetto che entra in relazione con le Pubbliche amministrazioni e rispetto al quale emergono elementi di sospetto così come era stato enunciato quasi trenta anni fa già con la L.197/1991.

L’elenco, si ribadisce non esaustivo, raccoglie caratteristiche soggettive comuni individuate dal ministero (contenute nell’allegato 1 al provvedimento) e in linea con le anomalie riscontrabili in ambito bancario, troviamo:

♦ Il soggetto cui è riferita l’operazione ha residenza, cittadinanza o sede in Paesi terzi ad alto rischio;
♦ Il soggetto cui è riferita l’operazione fornisce informazioni palesemente inesatte o del tutto incomplete o addirittura false ovvero si mostra riluttante a fornire ovvero rifiuta di fornire informazioni, dati e documenti comunemente acquisiti per l’esecuzione dell’operazione, in assenza di plausibili giustificazioni;
♦ Il soggetto cui è riferita l’operazione risulta collegato, direttamente o indirettamente, con soggetti sottoposti a procedimenti penali o a misure di prevenzione patrimoniale ovvero con persone politicamente esposte o con soggetti censiti nelle liste pubbliche delle persone o degli enti coinvolti nel finanziamento del terrorismo.

Per la rilevazione di tali notizie circa I soggetti coinvolti nel procedimento è opportuno documentarsi attraverso l’utilizzo di apposite banche dati messe a disposizione da info-provider professionisti.

Caratteristiche oggettive generali:

♦ Richiesta ovvero esecuzione di operazioni con oggetto o scopo del tutto incoerente con l’attività o con il complessivo profilo economico-patrimoniale del soggetto cui è riferita l’operazione o dell’eventuale gruppo di appartenenza, desumibile dalle informazioni in possesso o comunque rilevabili da fonti aperte, in assenza di plausibili giustificazioni.
♦ Richiesta ovvero esecuzione di operazioni con configurazione illogica ed economicamente o finanziariamente svantaggiose, specie se sono previste modalità eccessivamente complesse od onerose, in assenza di plausibili giustificazioni.

Un caso particolare, ad esempio, può consistere nella rilevazione di una anomala disponibilità di liquidità durante una istanza di voluntary disclosure fiscale.


Nel dettaglio gli indicatori ministeriali distinti per settore riguardano:

a. Settore appalti:

i. Incoerenza con l’attività o il profilo economico-patrimoniale del soggetto cui è riferita l’operazione.
ii. Assenza di giustificazione economica; inusualità, illogicità, elevata complessità dell’attività.
Con riguardo al questo settore alcuni indicatori sono riferibili anche a contesti operativi dove la rilevazione delle anomalie è dovuta on the job anche nel corso di esecuzione dei lavori e non soltanto durante I controlli nella fase di aggiudicazione.

b. Settore Finanziamenti pubblici:

i. Costituzione di società finalizzata esclusivamente alla partecipazione a bandi per l’ottenimento di agevolazioni finanziarie;
ii. Richiesta di agevolazioni finanziarie da parte di soggetti giuridici aventi il medesimo rappresentate legale, uno o più amministratori comuni, ovvero riconducibili al medesimo titolare effettivo o a persone collegate (ad esempio, familiare, convivente ovvero associato);
iii. Richiesta di agevolazioni finanziarie da parte di società costituite in un arco temporale circoscritto, specie se con uno o più soci in comune.

c. Settore immobili e commercio:

i. Disponibilità di immobili o di altri beni di pregio da parte di nominativi privi delle necessarie disponibilità economiche o patrimoniali (esempio confrontando eventuali istanze di sussidi di tipo welfare presso l’ente stesso);
ii. Svolgimento di attività commerciali soggette a comunicazioni o ad autorizzazioni da parte di nominativi privi delle necessarie disponibilità economiche o patrimoniali;
iii. Ripetuti subentri in licenze di commercio, in un ristretto arco di tempo ovvero frequente affitto o subaffitto di attività.

Non è scontato che per la rilevazione di tali comportamenti è necessario predisporre processi di unificazione/informatizzazione delle banche dati dell’ente, nonchè di raccordo tra uffici con funzioni differenti che sono chiamati ad operare in concerto per la rilevazione della condotta sospetta di riciclaggio.

In conclusione è possibile affermare che le pubbliche amministrazioni rivestono un ruolo fondamentale nella lotta al riciclaggio di denaro e sono chiamate a risponderne sotto diversi profili che vanno dalle anzidette segnalazioni, alla predisposizione di procedure interne di mappatura e valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative per le attività a cui gli uffici sono esposti nell’esercizio della propria attività istituzionale, indicando le misure necessarie a mitigarlo.

In tal senso di preminente importanza assumono le iniziative di formazione finalizzate alla adeguata formazione del personale e dei collaboratori al fine della corretta applicazione delle disposizioni di legge per il riconoscimento attività potenzialmente connesse al riciclaggio o al finanziamento del terrorismo.

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